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È necessario ridisegnare i diversi poteri. Obiettivo Città Metropolitana

Da ”La Voce Repubblicana” di sabato 21
settembre 2013

di Giuseppe Ossorio

Il varo delle Città Metropolitane - che almeno sulla carta parrebbe scritto in un  futuro più o meno prossimo - comporterà una riflessione più generale e più profonda sui centri  potere che caratterizzano il nostro ordinamento istituzionale; sulla trasformazione del potere istituzionale, così come si è configurato dalla grande riforma del 1970 delle Regioni; sul trasferimento, in un certo senso perverso, dei poteri dallo Stato alle Regioni ed ora alle Città metropolitane, se veramente dovessero venire alla luce nei tempi previsti. Sostanzialmente ci troveremo di fronte ad un quesito complesso e centrale di una delle principali problematiche degli ultimi 20 anni di vita politico-istituzionale del nostro paese. Come è cambiato il potere istituzionale, dove risiede oggi quel potere e chi decide oggi?  Questa è una domanda a cui dovremmo dare una risposta precisa e  che, invece, abbiamo costantemente evitato di affrontare.
Il potere istituzionale, se la riforma delle le 10 Città metropolitane dovesse andare in porto, subirebbe una nuova trasformazione radicale. Basti pensare che i nuovi Enti interesserebbero e rappresenterebbero 1/3 della popolazione
italiana.
Bisognerebbe 
ben capire come questo “potere” si trasferisca sulle comunità, per favorirne
sia lo sviluppo, sia le  condizioni
generali di vivibilità all’interno dello spazio territoriale. Perché ciò che
deve interessare in misura prioritaria è proprio il “benessere” del cittadino;
ossia la realizzazione di condizioni che ne garantiscano una concreta partecipazione
attiva alla società nazionale, attraverso un rapporto equilibrato tra quanto è
richiesto al singolo cittadino e quanto gli viene restituito in termini di
organizzazione, giustizia, sicurezza, servizi collettivi.
Regna una confusione intorno allo sviluppo delle Aree Metropolitane, ben distinte
dalle Città Metropolitane, a meno di Milano, Napoli e Roma (quest’ultima per la
entità della popolazione, certamente non per la configurazione territoriale);
la stessa confusione esiste, pertanto, intorno al destino delle Province. Ciò
dimostra chiaramente come non ci si sia affatto presi cura di riflettere
adeguatamente intorno alla centralità dell’individuo, in quello che i francesi
definiscono “milieu” locale e che noi intendiamo come spazio vitale.
In
altri termini, proprio nella migliore tradizione culturale liberal-democratica,
il problema di cui ci si deve occupare è proprio quello delle modalità attraverso
le quali debba esercitarsi il potere pubblico. Organizzarsi e prendere forma, secondo
criteri di effettiva democrazia, caratterizzati da una modalità in grado di
garantire ai cittadini, a tutti i cittadini, non solo ad alcuni gruppi
privilegiati, la possibilità effettiva di potersi confrontare ed interagire con
le Istituzioni elettive che li rappresentano.
Uno
dei motivi principali della disaffezione, della sfiducia del cittadino oggi
risiede non solo e non soltanto in un generico distacco dalla politica. Purtroppo,
questo distacco sta, oramai, coinvolgendo anche le Istituzioni e questo è un elemento
di enorme gravità, perché questa distanza dalle Istituzioni democratiche può
diventare l’anticamere di comportamenti antisociali diffusi, che sono, poi, il
primo passo, l’inizio di un percorso verso la frattura del tessuto sociale.
Ecco
 perché, dal nostro punto di vista politico, di matrice repubblicana, il
territorio assume assoluta centralità. E ciò che abbiamo appena prima definito
“benessere” del cittadino si realizza proprio attraverso la più efficace e
soddisfacente dimensione spaziale della sua stessa socialità. E’ la ragione per
la quale proprio la questione dello sviluppo delle Città Metropolitane del loro
futuro radicamento ci preoccupa e ci spinge a riflettervi responsabilmente.
Questione,
 ne siamo ben consapevoli, caratterizzata da una confusione che si sarebbe
dovuta superare, come avviene in gran parte dei maggiori paesi europei, evitando
di impedire ai cittadini di avere punti di riconoscimento istituzionali certi,
nei confronti dei quali riconoscersi; centri di indirizzo e programmazione
dello sviluppo territoriale dotati di ben definite competenze e responsabilit
a cui poter fare riferimento, anche per chiedere conto della gestione della
cosa pubblica ed esprimervi consenso o dissenso, attraverso lo strumento
democratico della consultazione elettorale.
Un
 breve excursus storico circa le vicende che hanno connotato il lungo e
tormentato procedere della riforma dell’articolazione amministrativa dello
Stato nazionale ci appare certamente utile per comprendere la portata e l’effettiva
rilevanza del nuovo strumento amministrativo, così come concepito dal
legislatore dopo la riforma del Titolo V° della Costituzione Repubblicana.
La Città 
metropolitana, infatti, esiste nel
nostro ordinamento e rappresenta uno degli enti che hanno compiti di gestione
sul territorio, previsti nella Costituzione,
all’articolo 114.
L’articolo 23 del Testo unico
degli Enti Locali (decreto
legislativo 18/08/2000 n. 267) ne disciplinava l’istituzione ma, come sappiamo,
è stato successivamente abrogato dal Decreto Legislativo di revisione della
spesa n. 95/2012, convertito in legge n. 135/2012. La cosiddetta  spending review.
Essa ha stabilito che le Città Metropolitane debbano essere istituite
tassativamente a partire dal 1º
gennaio 2014. Un obbligo, quindi, non più una facoltà come prevedeva il
D.Lgs. 267/2000 all’articolo 23.
Bene. Fatto sta, però, che la Corte Costituzionale, il 3 luglio
2013, ha  dichiarato l’illegittimit
costituzionale degli articoli 17 e 18 del Decreto Legge sulla spending review.
L’articolo
17 del Decreto Legge 95/2012, come modificato dalla Legge di conversione, disponeva
un generale riordino delle Province,
in luogo della soppressione ed accorpamento previsto dal testo originario. Ciò
sarebbe avvenuto  attraverso un
articolato procedimento condiviso con le comunità locali (commi 1-5) e la ridefinizione delle
loro funzioni, prevedendo
tra l’altro il conferimento di ulteriori funzioni, oltre a quelle di
coordinamento stabilite dal D.L. 201/2011 (commi 6-11). Inoltre, si confermava la soppressione
della Giunta provinciale (comma 12) e si prevedeva la
redistribuzione tra le Province (all’esito della riduzione del loro numero)
del patto di stabilità interno, in
modo da garantire l’invarianza del contributo complessivo (comma 13).
Il 
riordino delle Province era, poi, strettamente collegato con l’istituzione
delle Città Metropolitane (ad
opera del successivo articolo 18 del medesimo provvedimento), dove si stabiliva
la contestuale soppressione delle
Province nel relativo territorio. 
In particolare, il  comma 2
dell’articolo  chiarisce che il territorio della Città Metropolitana
coincide con quello della Provincia contestualmente soppressa, ai sensi del comma 1.
Ma c’è un punto importante che in un certo senso complica l’impianto
istituzionale, allorquando si prevede il potere di iniziativa dei Comuni, ai
sensi dell’articolo 133, primo comma, della Costituzione, per il mutamento
delle circoscrizioni provinciali o la creazione di nuove Province. Rispetto 
a tale iniziativa legislativa si è creato un contenzioso notevole: le Province
di Lodi, Rovigo, Treviso e Lecco hanno proposto impugnazione al Tar Lazio con
ricorsi depositati il 6 agosto 2012. Anche la Provincia di Sondrio, con
deliberazione della giunta provinciale resa il 10 agosto 2012, ha presentato
ricorso. La Provincia di Matera ha proposto ricorso per impugnazione il 30 agosto
2012, il 20 settembre 2012. Così pure la Provincia di Imperia ha impugnato
dinanzi al Tar del Lazio la deliberazione del Consiglio dei Ministri dello
scorso 20 luglio. Nel frattempo, le Province di Latina e Frosinone hanno
preannunciato l’intenzione di ricorrere al Tar del Lazio, conferendo l’incarico
all’Avvocatura dell’Ente per impugnare la determinazione del Consiglio dei
Ministri. Nei ricorsi - corredati di istanza di sospensiva - si asserisce il
contrasto del procedimento delineato dall’art. 17 del D.L. 95/2012, del quale
il decreto impugnato costituisce attuazione, con il disposto dell’art. 133
Cost., prospettando conforme questione di legittimità costituzionale. Si
asserisce, altresì, il contrasto con l’art. 97 Cost., per difetto di idonea
istruttoria e motivazione della delibera gravata quanto ai requisiti minimi di
territorio e di popolazione. Il riordino delle Province, pertanto, si
tradurrebbe in tagli indiscriminati anziché in una razionalizzazione, con
violazione dell’art. 3 Cost. Ulteriore censura in sede di ricorso attiene alla
violazione dell’art. 77 Cost. per carenza degli straordinari e imprevedibili
requisiti di necessità e urgenza sulla base dei quali è stata adottato l’art.
17 citato. Per
 quanto attiene al contenzioso dinanzi alla Corte Costituzionale relativo
all’impugnazione dell’art. 17 del D.L. 95/2012, vanno ricordate le iniziative
dei Consigli delle Autonomie locali della Regione Marche e della Regione
Abruzzo, volte a sollecitare i competenti organi regionali per l’impugnazione
delle suddette norme ritenute lesive delle competenze degli Enti locali. Il
Consiglio regionale della Campania ha chiesto alla Giunta regionale, con un
ordine del giorno approvato l’11 settembre 2012, di impugnare davanti alla
Corte Costituzionale le norme che prevedono l’abolizione di alcune Province,
tra cui quella di Benevento. Siamo 
facili profeti quando prevediamo che il contenzioso posto in essere e poco
prima ricordato non si fermerà nelle prossime settimane!
Il
 risultato è quello che abbiamo detto e che vale la pena ricordare: Il 3 luglio 2013, la Corte Costituzionale ha dichiarato
l’illegittimità costituzionale degli articoli 17 e 18 del Decreto Legge sulla spending
review. Più nello specifico  la Consulta ha dichiarato
incostituzionale il decreto sulla spending review per “ violazione
dell’art. 77 Cost., in relazione agli artt. 117, 2° comma lett. p) e 133, 1°
comma Cost., in quanto il decreto-legge, atto destinato a fronteggiare casi
straordinari di necessità e urgenza, è strumento normativo non utilizzabile per
realizzare una riforma organica e di sistema quale quella prevista dalle norme
censurate nel presente giudizio”.
Si
 è, dunque, resa necessaria una riforma dell’ordinamento che potesse consentire
di avere delle certezze nel 2014 superando definitivamente questa lunga fase
transitoria”. Si è, quindi, giunti al  disegno di legge costituzionale, approvato dal
Consiglio dei Ministri il 5 luglio 2013. Come si legge nella relazione del
disegno di legge appena ricordato, con la soppressione della dizione
“Province” dagli articoli della Costituzione “gli Enti non
sarebbero più un Ente territoriale costituzionalmente necessario”.
Per 
quanto riguarda i tempi, una norma transitoria prevede che le Amministrazioni
locali siano soppresse entro sei mesi dall’entrata in vigore del Ddl “, affidando alla Legge
statale la funzione per definire un insieme di criteri e di requisiti generali
in base ai quali lo Stato e le Regioni, nell’ambito delle rispettive
competenze, devono individuare le forme e le modalità di esercizio delle
funzioni che sono oggi spettanti costituzionalmente alle Province”. In
particolare, nel testo, si stabilisce che: “La legge dello Stato definisce
le funzioni, le modalità di finanziamento e l’ordinamento delle Città Metropolitane,
Ente di governo delle Aree metropolitane”.
Che
 dire, staremo a vedere. Il quadro resta confuso e l’instabilità politica della
nazione, oramai fisiologica, lo rende ancora più incerto. Siamo di fronte ad un
realtà per certi versi paradossale nella quale le Istituzioni non riescono a
riformare se stesse. Anzi, nel tentativo di farlo finiscono per creare maggiore
confusione entrando in conflitto tra loro. La
confusione aumenta se poniamo mente al fatto che  al fianco del Disegno di legge di revisione
costituzionale, che inevitabilmente avrà tempi lunghi, è stato varato, come
sappiamo, uno specifico Disegno di legge ( Ddl del Ministro Del Rio)  che, proprio in attesa della riforma
costituzionale, svuota le Amministrazioni provinciali di compiti e di risorse e
istituisce dal 2014 le Città metropolitane. Il quadro di insieme del Disegno di
legge di riforma dell’amministrazione
locale appena presentato dal Governo appare inevitabilmente
complesso. In 
particolare l’assetto
istituzionale appare frammentato. Le Città Metropolitane che
sorgeranno dovrebbero subentrare ed assorbire le Province. Si profila, così, un
primo modello di Ente locale, caratterizzato dalla commistione delle competenze
proprie del Comune e delle Province, con diverse attribuzioni di funzioni in
più, prevalentemente connesse alla valorizzazione delle infrastrutture e delle
relazioni addirittura internazionali.
Ma 
ci pare importante evidenziare che nell’ambito territoriale delle Città Metropolitane,
a quanto pare, si darebbe modo ai Comuni che non intendono aderire alla Citt
à Metropolitana di costituire Province ex novo, più piccole, che avranno le
medesime competenze limitate di tutte le altre. Queste “ Province
depotenziate” limiteranno le loro funzioni di base a pianificazione
territoriale di coordinamento, tutela e valorizzazione dell’ambiente, servizi
di trasporto, autorizzazione e controllo del trasporto privato, costruzione
classificazione e gestione delle strade, programmazione provinciale della rete
scolastica.
Poi,
si prevedono le Unioni di Comuni. Un primo tipo è composto dalle Unioni “Ordinarie”, regolate dal Testo
Unico degli Enti Locali, delle quali possono far parte tutti i Comuni di ogni
dimensione demografica. Vi saranno anche le Unioni “Obbligatorie” di Comuni,
che debbono necessariamente essere costituite dai Comuni con meno di 5mila
abitanti (o meno di 3mila, se abbiano fatto parte di comunità montane).
Le Città Metropolitane svolgerebbero 
contemporaneamente le funzioni del Comune, le funzioni delle Province, e nuove
funzioni proprie della propria dimensione di “area vasta” di livello funzionale
in ambito regionale. All’ interno
del territorio della Città Metropolitana, però, può aversi una quarta forma organizzativa:
il conferimento ai Comuni o alle Unioni di Comuni di alcune funzioni (con contestuale
assegnazione di risorse). Tale conferimento può avvenire in forma
differenziata, creando ulteriori sotto tipologie di modalità gestionale. Non
solo: i Comuni che ne fanno parte potranno, a loro volta, attribuire alla Citt
Metropolitana proprie competenze, sempre trasferendo le risorse finanziarie.
Ancora,
le Città Metropolitane potrebbero creare proprie articolazioni interne: delle
specie di sub-città metropolitane, con propri organismi di coordinamento.
Infine,
 Stato e Regioni possono assegnare alle Città Metropolitane ulteriori funzioni,
in applicazione del principio di sussidiarietà previsto dall’articolo 118 della
Costituzione.
Le 
Province residue svolgerebbero poche funzioni “proprie”. Tuttavia, Regioni e Comuni
potrebbero decidere di attribuire loro le competenze, prima delle  Province, che avessero acquisito al loro
posto, mediante una specifica delega. Quindi, anche per le Province la
definizione del lotto di funzioni da gestire risulterebbe molto incerta e
variabile di Regione in Regione. Insomma, 
sembra emergere un quadro abbastanza complesso, che ripresenta poi il medesimo problema interpretativo posto dal
decreto “Salva Italia” e rimasto irrisolto: stabilisce cioè che con legge dello
Stato le funzioni che vennero a suo tempo attribuite alle Province con Legge
Statale passeranno ai Comuni o alle Unioni di Comuni, ma non indica sulla base
di quali criteri assegnarle agli uni o alle altre. Invece, saranno Leggi regionali ad assegnare ai
Comuni o alle Unioni di Comuni le funzioni provinciali a suo tempo assegnate
con Leggi regionali.
Il Ddl, esattamente come la manovra del Governo Monti,
rinvia a un futuro DPCM l’elenco delle diverse funzioni. Un punto si deve
evidenziare: nella precedente legislatura, quel DPCM non vide mai la luce. 
A
rendere ulteriormente multiforme il quadro delle competenze, c’è il fatto che
le Regioni potranno decidere di svolgere direttamente alcune funzioni
provinciali. Nonostante
questa confusione, resta la convinzione che la Città Metropolitana nel quadro
di un rinnovato rapporto tra istituzioni e territorio potrebbe rappresentare
una grande opportunità, se solo vi fosse meno approssimazione, più chiarezza
del quadro normativo e un ridisegno funzionale e stabile dei poteri, almeno
quello delle Regioni e degli Enti Locali.
Fino a quel momento un’analisi della
trasformazione del potere istituzionale in Italia appare di difficile approccio
anche se da essa dipenderà il grado di affezione dei cittadini alle Istituzioni
democratiche.